A.C. 2953-A
Onorevole signor Presidente, onorevoli colleghi, onorevoli rappresentanti del Governo: i ritardi, le carenze e le contraddizioni di cui il settore Civile soffre da tempo sono noti e per questa ragione al tempo delle promesse e delle attese deve essere sostituito il tempo delle decisioni.
Il provvedimento in esame costituisce una delle tessere più significative dello schema di riforma della Giustizia che il Governo ha sottoposto al Parlamento; rispetto agli altri disegni di legge del Governo rientranti in questo ambito, la riforma del processo civile assume un valore particolare, in quanto è stato collegato dal Governo alla manovra di bilancio.
Questa scelta ha il proprio fondamento nella considerazione che una Giustizia celere, accessibile e che produce esiti di qualità e ragionevolmente prevedibili è una precondizione per un buon funzionamento del sistema economico e per la ripresa degli investimenti produttivi anche da parte delle imprese estere e, quindi, uno strumento per aumentare il livello di competitività del nostro Paese.
Per un Paese moderno e competitivo, insomma, una Giustizia efficiente rappresenta non solo una sfida, ma anche una vera e propria necessità.
Non si tratta di ridurre la qualità del processo, ma di assegnare forme e strumenti adeguati alle mutate esigenze di una società che ha confini sempre meno evidenti ed una competitività sempre più accentuata.
Esiste il tema afferente la comprensione del processo: il mito dell'imprevedibilità della decisione, in passato sinonimo dell'imparzialità del Giudice, oggi non consente di avvicinare i cittadini a chi amministra la Giustizia. Chiunque è costretto ad utilizzare il processo ha il diritto di sapere se prevedibilmente vincerà o perderà la causa.
Esiste il tema dell'efficienza e della speditezza del processo civile, che non può essere semplicisticamente liquidato, ma che deve partire dai problemi di un rito, troppe volte interpolato, che oggi risulta farraginoso e ricco di tempi morti.
Abbiamo l'obbligo di guardare con straordinaria attenzione ai diritti di coloro che chiedono giustizia.
Grava su di noi l'onere di garantire massima competenza e specializzazione a situazioni socialmente sensibili o strategiche e ai diritti dei soggetti maggiormente vulnerabili: costoro, la tutela dei loro diritti, dei diritti dei cittadini e delle imprese sono il primo obiettivo della Riforma.
Questa è una Riforma che guarda lo stato della Giustizia in Italia e pone al centro gli interessi generali: semplificazione, minori costi, cause definite in minor tempo, efficacia nell'esecuzione delle sentenze.
In Commissione si è svolto un confronto ed un approfondimento di altissimo livello che ha coinvolto tutti gli operatori della Giustizia.
Avevamo un compito importante, quello di ascoltare e di fare tesoro dei contributi, perché nessuna riforma vera viene e può essere calata dall'alto.
Al tempo stesso, però, siccome ogni riforma, anche la migliore, rappresenta per gli operatori una nuova sfida da affrontare, nuovi sforzi ed impegni gravosi, abbiamo soppesato le scelte e valutato le critiche sollevate con eccezionale attenzione.
Il testo originario del disegno di legge del Governo A.C. 2953 era costituito da un solo articolo, contenente deleghe per la riforma del processo civile.
Il testo approvato dalla Commissione, a seguito di un approfondito esame al quale hanno partecipato con spirito costruttivo tutti i gruppi, compresi quelli di opposizione, si compone invece di cinque articoli.
La Commissione ha, infatti, significativamente modificato e ampliato la delega ed ha anche inserito nel provvedimento quattro ulteriori articoli, di immediata applicazione, con i quali prevede l'abrogazione del c.d. rito Fornero per i licenziamenti illegittimi, modifica in parte la disciplina del procedimento di ingiunzione e definisce le modalità per meglio programmare presso gli uffici giudiziari lo smaltimento dell'arretrato civile.
Il cardine dell'intero disegno di legge è l'articolo 1 che delega il Governo a riformare organicamente il processo civile secondo parametri di maggiore efficienza e specializzazione.
Tale articolo si muove lungo le seguenti linee direttrici: specializzazione dell'offerta di giustizia, attraverso l'ampliamento delle competenze del tribunale delle imprese e l'istituzione del tribunale della famiglia e della persona (con contestuale soppressione del tribunale per i minorenni); razionalizzazione dei tempi del processo civile, attraverso interventi sul rito di cognizione in primo grado, in appello ed in Cassazione, nonché nella fase di esecuzione; affermazione in ogni fase del principio di sinteticità degli atti; adeguamento delle norme processuali al processo civile telematico.
Come si è accennato, l'esame in Commissione, avviato il 7 maggio 2015 e concluso il 3 marzo 2016, è stato alquanto approfondito. Momento centrale dell’iter legislativo è stata l'indagine conoscitiva attraverso la quale sono stati auditi professori universitari esperti della materia, magistrati e rappresentanti di associazioni della magistratura e dell'avvocatura.
L'indagine conoscitiva è stata aperta con l'audizione del dottore Giuseppe Maria Berruti in qualità di Presidente della Commissione ministeriale costituita per l'elaborazione di proposte e di interventi in materia di processo civile presso il Ministero della giustizia, in quanto il disegno di legge presentato alla Camera riproduce pressoché integralmente l'elaborato conclusivo di tale Commissione ministeriale.
La Commissione Giustizia, pur confermando l'impianto del disegno di legge, ha apportato in alcuni punti significative modificazioni al testo originario cercando di conferire maggiore dettaglio ad alcuni dei principi e criteri direttivi di delega al fine, non tanto per circoscrivere la discrezionalità del Governo, quanto per conservare al Parlamento alcune scelte significative sul profilo del nuovo processo civile.
Nel corso dell'indagine conoscitiva sono stati sentiti in ordine cronologico: i rappresentanti dell'Unione nazionale camere civili (UNCC), dell'Organismo unitario dell'avvocatura (OUA), del Consiglio nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili (CNDCEC), dell'Associazione Nazionale Magistrati e della relativa Sezione Cassazione, del Consiglio Nazionale Forense, dell'Associazione Nazionale Forense, dell'Associazione italiana degli avvocati per la famiglia e per i minori (AIAF), dell'Associazione italiana dei magistrati per i minorenni e per la famiglia (AIMMF), dell'Unione nazionale camere minorili (UNCM), della Camera nazionale avvocati per la famiglia e i minorenni (CAMMINO), Paolo Biavati, Professore di diritto processuale civile presso l'Università degli studi di Bologna, Fabio Santangeli, Professore di diritto processuale civile presso l'Università degli studi di Catania, Massimo Fabiani, Professore di diritto processuale civile presso l'Università degli studi del Molise, Claudio Consolo, Professore di diritto processuale civile presso l'Università degli studi di Roma La Sapienza, Paolo Montalenti, professore di diritto commerciale presso l'Università degli studi di Torino, Ferruccio Auletta, professore di diritto processuale civile presso l'Università degli studi di Napoli Federico II, Giampiero Balena, professore di diritto processuale civile presso l'Università degli studi di Bari Aldo Moro, Claudio Viazzi, Presidente del Tribunale di Genova, Roberto Bichi, Presidente f.f. del Tribunale di Milano, Luciano Gerardis, Presidente del Tribunale di Reggio Calabria, Massimo Terzi, Presidente del Tribunale di Verbania, Giuliana Civinini, Presidente della sezione civile del Tribunale di Livorno, Gioacchino Natoli, Presidente della Corte d'appello di Palermo, Luciano Panzani, Presidente della Corte d'appello di Roma, Vincenzo Spadafora, Presidente dell'Autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza, Mario Barbuto, Capo Dipartimento dell'Organizzazione Giudiziaria, del Personale e dei Servizi del Ministero della Giustizia e Fabio Bartolomeo, Direttore generale delle statistiche presso il Dipartimento dell'organizzazione giudiziaria del Ministero della Giustizia.
Tutte le audizioni sono servite da base per lo sviluppo del dibattito in Commissione e quale importante punto di riferimento per la successiva fase emendativa.
Per quanto attiene al contenuto del provvedimento, considerati i tempi contingentati a disposizione e l'ampiezza dell'intervento normativo in esame, noi relatori ci concentreremo sui punti essenziali della riforma, rinviando alla relazione integrale, di cui si chiede alla Presidenza l'autorizzazione di depositare, anche per la descrizione in dettaglio delle disposizioni contenute nel Disegno di Legge così come modificato dalla Commissione.
La delega, in primo luogo ed in coerenza con quanto sopra sottolineato circa l'incidenza della Giustizia Civile sulla competitività del Paese, interviene sul cd. Tribunale delle Imprese ampliando le competenze delle esistenti sezioni specializzate in materia di impresa, mantenendone invariato il numero, modificandone la denominazione in quella di «sezioni specializzate per l'impresa e il mercato», e prevedendo la «rideterminazione delle dotazioni organiche delle sezioni specializzate e dei tribunali ordinari, adeguandole alle nuove competenze, nell'ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, attraverso la riorganizzazione e la razionalizzazione dei medesimi tribunali, senza determinare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica».
A tali sezioni specializzate sono devolute: le controversie in materia di concorrenza sleale, ancorché non interferenti con l'esercizio dei diritti di proprietà industriale e intellettuale; le controversie in materia di pubblicità ingannevole; le azioni di classe; le controversie riguardanti gli accordi di collaborazione nella produzione e nello scambio di beni o servizi, relativi a società interamente possedute dai partecipanti all'accordo; le controversie in materia societaria già devolute alla sezione specializzata, anche relative a società di persone; tutte le controversie in materia di contratti pubblici di lavori, servizi o forniture, rientranti nella giurisdizione del giudice ordinario.
Altro punto qualificante della riforma riguarda l'istituzione, presso i Tribunali Ordinari e presso le Corti d'Appello e le Sezioni distaccate di Corte d'Appello, delle «sezioni specializzate per la persona, la famiglia e i minori», e presso le Procure della Repubblica in sede distrettuale dei «gruppi specializzati in materia di persona, famiglia e minori».
Si prevede la correlativa soppressione del Tribunale per i Minorenni e dell'ufficio del Pubblico Ministero presso il Tribunale per i Minorenni, con passaggio delle relative funzioni alle neoistituite sezioni specializzate e ai neoistituiti gruppi specializzati.
Naturalmente sono previsti i principi relativi al personale di magistratura ed amministrativo. Si dispone, quindi, l'assegnazione del personale (magistrati e personale amministrativo), attualmente addetto ai Tribunali per i Minorenni e agli Uffici del Pubblico Ministero presso i predetti tribunali, ai tribunali e alle procure della Repubblica del luogo nel quale ha sede la corte di appello o la sezione distaccata della corte di appello a cui, in seguito alla soppressione, sono attribuite le funzioni.
Un punto e principio di fondamentale importanza è il mantenimento della specializzazione del Giudice e del Pubblico Ministero Minorile e della attuale composizione del collegio (integrata con i laici esperti in psicologia) per le decisioni più importanti in materia di minorenni.
Come si è detto, le sezioni specializzate sono previste sia in sede circondariale che in sede distrettuale.
Le sezioni distrettuali attraggono la maggior parte delle competenze dei tribunali per i minorenni, con particolare riferimento tra l'altro alla materia delle adozioni, e sono quelle per le quali è assolutamente garantita la specializzazione dei giudici, sia perché è previsto che i giudici stessi esercitino le relative funzioni in via esclusiva, sia perché è statuito il mantenimento dell'attuale composizione del collegio prevista per il tribunale dei minorenni (due magistrati togati e due laici, normalmente esperti in psicologia).
Le sezioni circondariali mantengono le attuali competenze del tribunali ordinari in materia di stato e capacità della persona, famiglia (separazioni, divorzi, filiazione fuori del matrimonio) e attraggono parte delle competenze del Tribunale per i Minorenni, come in precedenza assegnate dall'articolo 38 disp. att. c.c.. In tali sezioni potrà non essere sempre garantito, in relazione alla consistenza della pianta organica, l'esercizio in via esclusiva delle funzioni specializzate e quindi con esclusione dell'assegnazione di trattazione di affari ulteriori, ma in ogni caso sarà necessaria la specializzazione delle funzioni.
Per quanto attiene al processo penale minorile si è mantenuto l'attuale rito, mentre per quanto attiene al processo civile sono stati ridefiniti i riti dei procedimenti attribuiti alle sezioni specializzate per la persona, la famiglia e i minori, secondo criteri di tendenziale uniformità, speditezza e semplificazione, con specifica attenzione alla tutela dei minori e alla garanzia del contraddittorio tra le parti.
In particolare si è proceduto dettando discipline omogenee, rispettivamente: per i procedimenti in materia di separazione e divorzio giudiziale e in materia di filiazione fuori dal matrimonio; per i procedimenti di separazione e divorzio consensuali/congiunti e per la richiesta congiunta di regolamentazione dell'affidamento e mantenimento dei figli nati fuori dal matrimonio; per i procedimenti in materia di responsabilità genitoriale, nonché per l'esecuzione dei relativi provvedimenti.
Altro principio estremamente importante è il rafforzamento dell'obbligatorietà dell'ascolto del minore, anche infra dodicenne, salvo il caso in cui non sia capace di discernimento.
Considerato che non è possibile fare delle riforme senza adeguare le strutture che poi le devono applicare, si prevede la rideterminazione delle dotazioni organiche delle sezioni specializzate circondariali e distrettuali, nonché degli uffici del pubblico ministero adeguandole alle nuove competenze, nell'ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili, a legislazione vigente, attraverso la riorganizzazione e la razionalizzazione dei medesimi tribunali, senza determinare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Il testo originario del disegno di legge del Governo C. 2953 era costituito da un solo articolo, contenente deleghe per la riforma del processo civile; il provvedimento ora all'esame della Commissione si compone invece di 5 articoli: la Commissione ha, infatti, modificato e ampliato la delega ed ha anche inserito nel provvedimento quattro ulteriori articoli, di immediata applicazione, con i quali prevede l'abrogazione del cosiddetto rito Fornero per i licenziamenti illegittimi, modifica in parte la disciplina del procedimento di ingiunzione e definisce le modalità per meglio programmare presso gli uffici giudiziari lo smaltimento dell'arretrato civile.
L'articolo 1 del disegno di legge, sul quale è intervenuta in modo rilevante la Commissione Giustizia, delega il Governo a riformare organicamente il processo civile secondo parametri di maggiore efficienza e specializzazione e si muove lungo le seguenti linee direttrici: specializzazione dell'offerta di giustizia, attraverso l'ampliamento delle competenze del tribunale delle imprese e l'istituzione del tribunale della famiglia e della persona (con contestuale soppressione del tribunale per i minorenni); razionalizzazione dei tempi del processo civile, attraverso interventi sul rito di cognizione in primo grado, in appello ed in Cassazione, nonché nella fase di esecuzione; affermazione in ogni fase del principio di sinteticità degli atti; adeguamento delle norme processuali al processo civile telematico.
L'articolo 1, comma 1, lettera a), del disegno di legge detta i principi e criteri direttivi per riformare la disciplina del tribunale delle imprese. Tali principi riguardano: l'ampliamento e la razionalizzazione della competenza per materia delle sezioni specializzate (nn. 1 e 2). Fermo restando il numero complessivo degli uffici (21) si prevede la modifica della denominazione delle sezioni in «sezioni specializzate per l'impresa e il mercato» e l'attribuzione delle seguenti ulteriori competenze: controversie in materia di concorrenza sleale e pubblicità ingannevole; azioni di classe; controversie sugli accordi di collaborazione nella produzione e lo scambio di beni o servizi tra società interamente possedute dai partecipanti ad un patto sociale; controversie societarie (di cui all'articolo 3, comma 2, del decreto legislativo 168/2003), anche relative a società di persone; controversie in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, rientranti nella giurisdizione del giudice ordinario (ovvero le controversie sugli appalti pubblici di rilevanza comunitaria); la rideterminazione delle dotazioni organiche degli uffici (n. 4). Tale adeguamento dovrebbe avvenire a costo-zero (ovvero senza determinare nuovi oneri), mediante una razionalizzazione e riorganizzazione degli stessi tribunali; è, infine, previsto che successive modifiche delle piante organiche (sia di magistrati che del personale amministrativo) avvengano con decreto del Ministro della giustizia, nell'ambito dei limiti complessivi delle rispettive dotazioni organiche. L'articolo 1, comma 1, lettera b) del disegno di legge detta i principi e criteri direttivi di delega, volti all'istituzione di sezioni specializzate presso tribunali e le corti d'appello, cui devolvere le controversie relative alla persona, alla famiglia e ai minori (n. 1). La Commissione è significativamente intervenuta su questo aspetto della delega prevedendo la soppressione del tribunale per i minorenni (n. 1-bis) e delle relative procure della Repubblica, con il conseguente riassorbimento di tutto il personale (dirigenti, magistrati, giudici onorari, personale amministrativo e di polizia giudiziaria) presso i tribunali e le procure del luogo nel quale ha sede la corte di appello (o la sezione distaccata della corte d'appello) alla quale sono assegnate le funzioni (nn. 1-ter, 1-quater, 1-quinquies, 1-sexies). Il disegno di legge prevede quindi l'istituzione di sezioni specializzate per la famiglia, tanto presso il tribunale circondariale quanto presso la corte d'appello, per decidere delle controversie in primo grado; vengono inoltre istituiti ulteriori collegi specializzati presso le corti d'appello, per decidere in secondo grado. Il riparto di competenza, in primo grado, è delineato come segue dalla delega. Alle sezioni specializzate circondariali, istituite presso i tribunali, dovranno essere attribuite in via esclusiva in primo grado (n. 2): le controversie attualmente di competenza del tribunale ordinario relative a stato e capacità delle persone, separazioni e divorzi, anche in assenza di figli, rapporti di famiglia e minori, procedimenti relativi a figli nati fuori dal matrimonio; i procedimenti attualmente di competenza del tribunale per i minorenni in base all'articolo 38 delle disposizioni di attuazione c.c., con eccezione dei procedimenti previsti dagli articoli 330, 332 e 333 c.c., che vengono attribuiti alle sezioni specializzate distrettuali; i procedimenti di cui all'articolo 333 c.c. (condotta del genitore pregiudizievole ai figli) quando tra i genitori è in corso un procedimento di separazione o un procedimento relativo ai figli nati fuori del matrimonio o un procedimento instaurato ai sensi dell'articolo 316 c.c. (contrasto sull'esercizio della potestà dei genitori); i procedimenti attribuiti oggi al giudice tutelare in materia di minori ed incapaci.
Alle sezioni specializzate distrettuali, istituite presso le Corti d'appello e le sezioni distaccate di corti d'appello, dovrà essere attribuita in primo grado la competenza sui seguenti procedimenti (n. 2-bis): procedimenti previsti dalla legge sulle adozioni (legge n. 184 del 1983); procedimenti previsti dagli articoli 330 (decadenza dalla potestà sui figli), 332 (reintegrazione nella potestà) e 333 (condotta del genitore pregiudizievole ai figli) c.c.; procedimenti relativi ai minori non accompagnati ed ai minori richiedenti asilo; procedimenti attualmente devoluti al tribunale per i minorenni, diversi da quelli previsti dall'articolo 38 disp.att. c.c. (che vengono attribuiti alle sezioni circondariali), tanto in materia civile, quanto in materia penale e amministrativa. A garanzia dell'effettiva specializzazione dell'organo giudicante, i magistrati assegnati alle sezioni dovranno esercitare le funzioni in via esclusiva (n. 2-ter).
Per il secondo grado, ulteriori apposite sezioni specializzate dovranno essere istituite presso le Corti d'appello e le sezioni distaccate delle corti d'appello, con garanzia che le funzioni siano esercitate in via esclusiva da parte dei magistrati ovvero, ove ciò non sia possibile, che detti procedimenti siano comunque assegnati a un collegio specializzato (n. 2-quater).
La Commissione ha inoltre aggiunto anche i seguenti principi e criteri direttivi: assicurare alle sezioni specializzate l'ausilio della rete dei servizi sociali (n. 2-quinquies); prevedere che la composizione delle sezioni specializzate distrettuali (n. 2-sexies) sia analoga a quella attualmente prevista per il tribunale per i minorenni (ovvero, un magistrato di Corte d'appello, che presiede la sezione, un magistrato di tribunale e due cittadini, un uomo ed una donna, scelti fra i cultori di biologia, di psichiatria, di antropologia criminale, di pedagogia, di psicologia, che abbiano compiuto il trentesimo anno di età); disciplinare il rito dei procedimenti attribuiti alle sezioni specializzate secondo criteri di speditezza, tutela dei minori, garanzia del contraddittorio e valorizzazione dei poteri conciliativi del giudice e del ricorso alla mediazione familiare (n. 2-septies); disciplinare in modo omogeneo i procedimenti di separazione e divorzio giudiziale e in materia di filiazione fuori dal matrimonio. Il provvedimento specifica (n. 2-septies.1) alcune caratteristiche che dovrà avere il rito (atto introduttivo, domande e richieste istruttorie, prima udienza davanti al presidente di sezione con adozione di provvedimenti provvisori reclamabili, ascolto del minore); disciplinare in modo omogeneo i procedimenti di separazione e divorzio consensuali e per la richiesta congiunta di regolamentazione dell'affidamento e del mantenimento dei figli (n. 2-septies.2); disciplinare in modo omogeneo i procedimenti in materia di responsabilità genitoriale (artt. 330, 332 e 333 c.c.), in base a specifici criteri direttivi (tra i quali l'obbligo per i servizi sociali di riferire tempestivamente al PM le condizioni di pregiudizio del minore e l'ampliamento della legittimazione attiva della persona stabilmente convivente con il minore) (n. 2-septies.3); assicurare l'ascolto del minore e il rispetto delle convenzioni internazionali sulla protezione dell'infanzia (n. 2-septies.4); garantire la specializzazione del PM presso il tribunale ordinario, il quale è chiamato a svolgere le funzioni nei procedimenti davanti alle sezioni specializzate circondariali e distrettuali; a tale pubblico ministero sono attribuite le funzioni oggi del PM presso il tribunale per i minorenni (n. 2-octies); istituire presso la procura della Repubblica presso i tribunali di cui al numero 2-bis gruppi specializzati in materia di persona, famiglia e minori; prevedere, presso le procure generali, l'individuazione, nell'ambito del programma di organizzazione dell'ufficio, di uno o più magistrati con competenze specialistiche (n. 2-decies); attribuire alla competenza delle sezioni specializzate distrettuali i procedimenti penali a carico di minorenni (n. 2-nonies), con l'applicazione del rito attualmente applicato dal tribunale per i minorenni in base al decreto del Presidente della Repubblica n. 448 del 1988 (codice del processo penale minorile) (n. 2-undecies); prevedere che nell'assegnazione dei magistrati alle sezioni specializzate e alle procure presso tali uffici il precedente esercizio di funzioni in materia di famiglia e minori e la specifica formazione costituiscano titolo preferenziale;
prevedere comunque per i magistrati assegnati a tali uffici un'apposita formazione presso la Scuola superiore della magistratura (n. 2-duodecies e n. 2-terdecies); rideterminare la dotazione organica degli uffici oggetto di riforma, nell'ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente (n. 7); dettare la necessaria disciplina transitoria, di attuazione e di esecuzione della riforma (n. 7-bis). L'articolo 1, comma 2, lettera a) del provvedimento detta principi e criteri direttivi cui dovrà informarsi il legislatore delegato nel riformare il processo di cognizione di primo grado. Anche in questo settore, gli interventi della Commissione sono stati rilevanti, avendo portato gli originari tre principi a nove: valorizzare l'istituto della proposta di conciliazione del giudice (articoli 185 e 185-bis, c.p.c.) prevedendo che la condotta delle parti in tale fase possa essere valutata dal giudice ai fini del giudizio.
Il testo originario del d.d.l. prevedeva che il giudice, già in fase di tentativo di conciliazione, dovesse compiere una «valutazione prognostica sull'esito della lite», prima ancora di valutare ammissibilità e rilevanza delle prove (n. 1); assicurare la semplicità, concentrazione ed effettività della tutela e garantire la ragionevole durata del processo (n. 2); modificare il catalogo di controversie per le quali il tribunale giudica in composizione collegiale (n. 2-bis) e prevedere solo presso questo giudice l'applicazione del rito ordinario di cognizione (n. 2-quater). Anche nelle cause di competenza del collegio dovrà essere possibile ricorrere alla decisione a seguito di trattazione orale della causa (ex articolo 281-sexies c.p.c.): il collegio, fatte precisare le conclusioni, potrà ordinare la discussione orale della causa e pronunciare sentenza al termine della discussione, dando lettura del dispositivo e della concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione (n. 2-sexies). Inoltre, sempre nelle controversie attribuite al collegio, il giudice istruttore dovrà poter rimettere la causa al collegio anche senza assumere le prove quando a seguito della prima udienza ritenga la causa matura per la decisione (n. 2-septies); applicare il rito sommario di cognizione (da ridenominare «rito semplificato di cognizione di primo grado») a tutte le controversie devolute al tribunale monocratico, diverse dalle controversie di lavoro (n. 2-ter); riformare il decreto legislativo n. 150 del 2011, sulla riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, per ampliare l'applicazione del rito semplificato di cognizione (n. 2-quinquies); consentire la negoziazione assistita anche per le controversie individuali di lavoro (n. 3-bis). La lettera b) del comma 2 detta principi e criteri direttivi per la riforma del giudizio di appello, ampiamente modificati nel corso dell'esame in Commissione. In sintesi, il provvedimento delega il Governo a: prevedere che, per tutti i mezzi di impugnazione, i termini decorrano dalla comunicazione del testo integrale del provvedimento, da effettuare anche nei confronti delle parti non costituite (n. 4-bis); consentire che a decidere dell'appello sia un giudice monocratico a fronte di materie dalla ridotta complessità giuridica o contenuta rilevanza economica (n. 4-ter); prevedere che negli appelli di competenza del collegio, il consigliere relatore possa trattare e istruire la controversia, eventualmente ammettendo i nuovi mezzi di prova (n. 4-quater); prevedere che, se è appellato il provvedimento che definisce un procedimento sommario di cognizione, l'appello possa essere dichiarato inammissibile in base all'articolo 348-bis c.p.c. e che, ove l'appello sia ammesso, nuovi mezzi di prova possano essere consentiti solo se la parte dimostra di non aver potuto produrli in primo grado per cause ad essa non imputabili (n. 4-quinquies); più in generale, per quanto riguarda la inammissibilità dell'appello (ex articolo 348-bis c.p.c.), consentire al consigliere relatore o al giudice monocratico (v. n. 4-ter) di depositare una relazione sulle ragioni dell'inammissibilità sulla quale si apre un contraddittorio scritto con le parti, all'esito del quale il giudice assume la decisione (n. 4-quinquies); introduzione di criteri di maggior rigore nella disciplina dell'eccepibilità o rilevabilità delle questioni pregiudiziali di rito (es. difetto di legittimazione processuale o di una delle condizioni dell'azione).
L'articolo 1, comma 2, lettera c), non modificato dalla Commissione Giustizia, detta quattro principi e criteri direttivi per la riforma del giudizio di cassazione: 1. rivedere la disciplina del giudizio camerale, eliminando il cosiddetto filtro in Cassazione, così come introdotto dalla riforma del 2009 all'articolo 380-bis c.p.c., per sostituirlo con un'udienza in camera di consiglio, da disporre con decreto presidenziale, alla quale intervenga anche il procuratore generale, se previsto dalla legge. A tale udienza gli avvocati delle parti non potranno partecipare, potendo però interloquire per iscritto con il procuratore generale; 2. favorire la funzione nomofilattica della Cassazione, ad esempio attraverso la razionalizzazione della formazione dei ruoli, secondo criteri di rilevanza delle questioni. La genericità di questo principio è parzialmente precisata dalla relazione di accompagnamento del disegno di legge, che precisa che occorre «imporre che la formazione dei ruoli venga effettuata non tanto e non solo in considerazione dell'anzianità della cause, ma della loro rilevanza economica, sociale e comunque nomofilattica, per evitare che nell'attesa si consolidino correnti giurisprudenziali inutilmente costose»; 3. prevedere modelli sintetici di motivazione delle decisioni della Cassazione, eventualmente attraverso il rinvio a precedenti, laddove le questioni non richiedano una diversa estensione degli argomenti; 4. prevedere una più razionale utilizzazione dei magistrati addetti all'Ufficio del massimario e del ruolo, al quale sono addetti magistrati di grado non inferiore a magistrato di tribunale e non superiore a consigliere di corte d'appello, consentendo in particolare l'applicazione dei magistrati che hanno maggiore anzianità nell'ufficio nei collegi giudicanti della Corte di Cassazione. L'articolo 1, comma 2. letterad), del disegno di legge individua i principi e criteri direttivi per la riforma delle procedure di esecuzione forzata. La Commissione ha inserito i seguenti principi: quanto alla vendita di beni immobili, prevedere sempre le modalità telematiche, salvo che ciò non sia di pregiudizio per i creditori o la speditezza della procedura (n. 1-bis) e prevedere che, falliti tre diversi tentativi, il giudice possa disporre un ultimo esperimento di vendita a prezzo libero, garantendo a tutti gli interessati la compiuta visione dell'immobile. In caso di fallimento anche di tale ultimo tentativo, il giudice potrà dichiarare la chiusura anticipata del processo esecutivo (n. 1-ter); quanto ai beni mobili, prevedere l'impignorabilità dei beni di uso quotidiano privi di apprezzabile valore di mercato nonché degli animali di affezione (n. 1-quater); quanto al pignoramento presso terzi, determinare il valore del credito azionato nei confronti della PA, al di sotto del quale il terzo dovrà accantonare una somma pari al triplo (n. 1-quinquies); ridefinire il ruolo dell'ufficiale giudiziario nell'ambito del processo esecutivo, prevedendo una rotazione degli incarichi nell'ufficio; l'impiego di modalità telematiche; la possibilità per il debitore di dichiarare all'ufficiale la composizione del proprio patrimonio, con conseguenze penali in caso di falsità; che l'ufficiale possa svolgere alcune constatazioni formali con valore di attestazione di stato e luoghi; la regolamentazione della consegna delle chiavi delle serrature sostituite dagli ufficiali giudiziari (n. 2-bis); istituire un sistema informatico gestito dalla Polizia di Stato nel quale inserire gli estremi dei veicoli pignorati in base all'articolo 521-bis c.p.c. affinché in caso di sottrazione la polizia possa rilevare subito il reato e consegnare il veicolo all'istituto vendite giudiziarie più vicino (n. 2-ter); quanto all'espropriazione di beni indivisi, prevedere una maggiore tutela dei comproprietari non debitori; in caso di beni in comunione legale prevedere la restituzione al coniuge non debitore della metà del controvalore del bene, al lordo delle spese di liquidazione (n. 2-quater); previsione dell'ordine di liberazione degli immobili già all'atto della nomina del custode, tranne nei casi in cui l'immobile sia prima casa di abitazione del debitore (n. 2-quinquies).
La Commissione ha confermato il principio e criterio direttivo (n. 2) relativo all'estensione delle misure coercitive indirette di cui all'articolo 614-bis del codice di procedura civile: il Governo dovrà prevedere che, previa istanza della parte vittoriosa, il giudice possa fissare la penale dovuta dal soccombente per l'eventuale ritardata esecuzione dell'ordine giudiziale, a fronte di qualsiasi provvedimento di condanna (e dunque non solo per gli obblighi infungibili, come attualmente previsto dall'articolo 614-bis c.p.c., ma anche per gli obblighi fungibili). È stato invece soppresso il principio relativo alla semplificazione dei riti collegati al processo esecutivo (con particolare riferimento alle opposizioni agli atti esecutivi), prevedendo l'applicazione, anziché del rito di cognizione ordinario, del rito sommario di cognizione (n. 1). L'articolo 1, comma 2, lettera e), contiene due principi e criteri direttivi per la riforma dei procedimenti speciali. In particolare, il Governo è delegato a: potenziare l'istituto dell'arbitrato intervenendo anche eventualmente sulla cosiddetta traslatio iudicii, ovvero sulla possibilità di passare dal processo all'arbitrato e viceversa. Il Governo è chiamato, inoltre, a razionalizzare la disciplina dell'impugnazione del lodo arbitrale, senza che la delega specifichi la direzione dell'intervento riformatore (n. 1). La Commissione Giustizia, nel corso dell'esame, ha inserito un ulteriore principio di delega relativo alla riforma della disciplina dell'arbitrato in materia societaria, dettando specifici criteri per l'esercizio della delega (estendere il campo d'applicazione dell'istituto; coordinamento della disciplina dell'arbitrato con le nuove competenze attribuite al tribunale delle imprese); ridurre e semplificare i riti speciali, sui quali è già intervenuto nella scorsa legislatura il d.lgs. n. 150 del 2011, omogeneizzando tre profili della procedura: contenuto degli atti introduttivi; termini processuali; modelli di scambio degli scritti difensivi. Si ricorda, peraltro, che un principio di delega prevede la modifica del suddetto decreto legislativo individuando i procedimenti speciali da assoggettare al rito semplificato di cognizione di primo grado (v. sopra, comma 2, lettera a), n. 2-quinquies). La lettera f) del comma 2 delega il Governo a riformare la disciplina della eccepibilità e rilevabilità della questione di giurisdizione, introducendo limitazioni temporali. La relazione illustrativa specifica che l'obiettivo della riforma è l'introduzione «di un meccanismo che acceleri la definizione delle questioni di giurisdizione impedendo quando oggi accade non di rado, e cioè che la questione di giurisdizione venga decisa con una declinatoria a distanza di anni dall'introduzione della causa».
II comma 2, lettera g), non modificato dalla Commissione di merito, delega il Governo a introdurre nel codice di procedura civile il principio di sinteticità, da applicare tanto agli atti di parte, quanto agli atti del giudice. La disposizione aggiunge che il principio dovrà attuarsi «anche nell'ambito della tecnica di redazione e della misura quantitativa degli atti stessi». Presumibilmente, l'intento del legislatore è quello di applicare anche al processo civile il principio recentemente affermato nel processo amministrativo, con la previsione di limiti dimensionali agli atti di parte e con ripercussioni sul regime delle spese processuali. La lettera h) del comma 2 delega il Governo ad adeguare le norme processuali all'introduzione del processo civile telematico. Il principio di delega contenuto nell'originario disegno di legge è stato ampiamente integrato dalla Commissione Giustizia che ha specificato come il Governo debba inserire le disposizioni sull'attuazione del processo telematico nell'alveo del codice di procedura civile. Il Governo dovrà inoltre intervenire sulle modalità di identificazione degli utenti telematici, sulle modalità di deposito telematico degli atti processuali e sul conseguente rilascio dell'attestazione di avvenuto deposito; dovrà inoltre prevedere: un sistema di monitoraggio del funzionamento del sistema telematico che consenta la rimessione in termini della parti che violino i termini processuali a causa di malfunzionamenti uno schema informatico per la predisposizione degli atti processuali, accessibile anche alle persone diversamente abili, il possibile impiego di collegamenti ipertestuali e il caricamento di immagini, filmati e tracce sonore. Dovranno inoltre essere escluse sanzioni processuali quando, nonostante il mancato rispetto degli standard tecnici, l'atto abbia comunque raggiunto il suo scopo; le sanzioni dovranno invece essere applicate agli atti difensivi che, redatti in violazione degli standard, ledano il contraddittorio o non consentano rilevazioni statistiche. Inoltre, il Governo dovrà: individuare i casi nei quali il giudice deve depositare telematicamente i propri provvedimenti; individuare i tipi di firma elettronica da utilizzare nella sottoscrizione degli atti processuali; disciplinare la tenuta e le modalità di consultazione del fascicolo informatico; introdurre il principio di sinteticità degli atti (di parte e del giudice), assicurandone l'agevole consultazione informatica, prevedendo in caso di violazioni sanzioni processuali; prevedere la consultazione del fascicolo informatico da parte del giudice dell'impugnazione; emanare un testo unico in materia di processo civile telematico; disciplinare la modalità di rilascio della copia esecutiva; implementare i registri di cancelleria; prevedere sistemi di riconoscimento vocale per la redazione del processo verbale e attrezzature informatiche che consentano la partecipazione a distanza all'udienza civile. Un ulteriore principio di delega relativo alla digitalizzazione del processo attiene principalmente all'obbligo per imprese e professionisti di dotarsi di posta elettronica certificata e di comunicare ogni informazione anagrafica all'indice nazionale degli indirizzi PEC delle imprese e dei professionisti (articolo 6-bisdel Codice dell'amministrazione digitale). L'uso della PEC farà sì che tutte le notificazioni effettuate nei confronti di tali soggetti siano telematiche; in caso di malfunzionamenti, l'atto da notificare dovrà essere inserito nel portale che gestisce l'indice nazionale e dovrà essere reso accessibile al solo destinatario. La notificazione degli atti da parte dell'ufficiale giudiziario avrà dunque carattere residuale e dovrà essere effettuata esclusivamente attraverso il servizio postale.
La Commissione ha inserito nell'articolo 1, comma 2, due ulteriori principi e criteri direttivi relativi alla condanna al pagamento delle spese processuali. Analiticamente, il Governo dovrà modificare: l'articolo 96, terzo comma, c.p.c., che attualmente consente al giudice, in sede di pronuncia sulle spese, di condannare la parte soccombente che ha agito o resistito in mala fede al pagamento, a favore della controparte, di una somma equitativamente determinata. La riforma dovrà specificare che tale somma può essere determinata tra il doppio e il quintuplo delle spese legali liquidate (lettera h-bis); l'articolo 91 c.p.c., sulla condanna alle spese, prevedendo che anche al di fuori dei presupposti per l'applicazione della c.d. lite temeraria (articolo 96 c.p.c.), se il giudice ritiene che la parte soccombente abbia agito o resistito con mala fede o colpa grave, possa condannarla al pagamento, oltre che delle spese processuali, di una sanzione pecuniaria in favore della cassa delle ammende. L'entità della sanzione dovrà essere parametrata al valore del contributo unificato (tra il doppio e il quintuplo) (lettera h-ter).
L'articolo 1 del disegno di legge individua in 18 mesi il termine per l'esercizio della delega da parte del Governo (articolo 1, commi 1 e 2); la procedura da seguire nell'attuazione della delega è delineata dai commi 3 e 4 dell'articolo 1, in base ai quali: gli schemi di decreto legislativo devono essere adottati su proposta del Ministro della Giustizia; su tali schemi deve essere acquisito il parere delle competenti commissioni parlamentari (che si esprimono entro 45 giorni dalla trasmissione); se il termine di 45 giorni scade nei trenta giorni antecedenti il termine per l'esercizio della delega o successivamente, quest'ultimo è prorogato di 60 giorni; entro due anni il Governo può adottare disposizioni integrative e correttive della riforma. Per quanto concerne la copertura finanziaria, l'articolo 1, comma 5, contiene la clausola di invarianza mentre il comma 6 ammette l'impossibilità di determinare al momento gli effetti finanziari della riforma, demandando ai singoli schemi di decreto legislativo e alla corrispondente relazione tecnica la determinazione di oneri e conseguenti coperture.
L'articolo 2 del disegno di legge, introdotto dalla Commissione Giustizia, abroga le disposizioni della cosiddetta Legge Fornero (legge n. 92 del 2012) che prevedono un rito speciale per le controversie aventi ad oggetto i licenziamenti illegittimi (comma 1). Si tratta dei commi da 48 a 68 dell'articolo 1 della legge, che definiscono un rito processuale «semplificato» per le controversie relative all'articolo 18 della legge n. 300 del 1970, caratterizzato dall'eliminazione di tutte le formalità procedurali ritenute non essenziali al contraddittorio nonché dalla previsione di termini brevi e prestabiliti per il compimento delle attività processuali. La principale caratteristica del rito speciale consiste nell'introduzione di due distinte fasi processuali all'interno del primo grado di giudizio: una prima fase, necessaria, volta ad assicurare una tutela urgente del lavoratore e che si conclude con una rapida decisione di accoglimento o meno della domanda; una seconda fase, eventuale, che prende avvio con l'opposizione alla prima decisione, da proporsi tramite ricorso, e che ricalca la struttura ordinaria del giudizio di merito di primo grado davanti al giudice del lavoro. La decisione di primo grado è suscettibile di reclamo davanti alla Corte di Appello a sua volta suscettibile di ricorso alla Corte di Cassazione. Il disegno di legge, nell'abolire il rito speciale, con conseguente applicazione del rito del lavoro, prevede: che alla trattazione delle controversie relative all'applicazione dell'articolo 18 dello Statuto dei lavoratori (licenziamenti illegittimi) i giudici dovranno riservare specifici giorni nel calendario, avendo cura di trattare e definire tali giudizi con particolare speditezza (comma 2); spetterà ai dirigenti degli uffici giudiziari vigilare sull'osservanza di questa disposizione (comma 3); una norma transitoria, in base alla quale i giudizi già introdotti con il rito Fornero prima dell'entrata in vigore della legge delega dovranno essere definiti in base al vecchio rito (comma 4); che le azioni di nullità dei licenziamenti discriminatori possono essere proposte con ricorso in base all'articolo 414 c.p.c., e dunque con il rito ordinario del lavoro, ovvero con il rito speciale previsto dal Codice delle pari opportunità tra uomo e donna (articolo 38 del decreto legislativo n. 198 del 2006), o, infine, con il rito sommario di cognizione previsto dall'articolo 28 del decreto legislativo n. 150 del 2011. La scelta di uno dei suddetti riti esclude la possibilità di agire successivamente in giudizio con un rito diverso (comma 5); che le controversie relative al licenziamento del socio di una cooperativa devono essere introdotte con le modalità previste per le controversie individuali di lavoro (articolo 409 c.p.c.), salva l'applicazione della corsia preferenziale prevista per le controversie sui licenziamenti ex articolo 18 dello Statuto dei lavoratori (comma 6, che richiama i commi 2 e 3).
Con due ulteriori articoli, inseriti nel disegno di legge dalla Commissione Giustizia, si apportano modifiche puntuali alla disciplina del procedimento d'ingiunzione. In particolare, l'articolo 3 del disegno di legge modifica l'articolo 648 c.p.c., relativo alla provvisoria esecuzione di un decreto ingiuntivo in pendenza di opposizione. Rispetto alla norma Corsia preferenziale per le controversie sui licenziamenti 8 vigente – che consente la provvisoria parziale esecuzione del decreto limitatamente alle somme non contestate, salvo che l'opposizione sia proposta per vizi procedurali – la riforma allarga il campo d'applicazione della provvisoria esecuzione anche alle opposizioni proposte per vizi procedurali, chiedendo al giudice di verificare se tali vizi non siano manifestamente infondati. In caso di manifesta infondatezza, dunque, neanche un'opposizione proposta per vizi formali può impedire la provvisoria esecuzione del decreto ingiuntivo; l'articolo 5 del disegno di legge interviene sull'articolo 634 c.p.c., relativo alla prova scritta del diritto fatto valere, idonea a fondare l'ingiunzione di pagamento o di consegna; la riforma aggiunge al catalogo di atti che possono fondare l'ingiunzione la fattura, corredata da dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà, che attesta l'annotazione della fattura stessa nelle scritture contabili del creditore. La Commissione Giustizia ha inserito nel disegno di legge l'articolo 4, che modifica l'articolo 37 del decreto-legge n. 98 del 2011 in tema di efficienza del sistema giudiziario e celere definizione delle controversie. La disposizione specifica che i capi degli uffici giudiziari devono redigere entro il 31 gennaio di ogni anno un nuovo programma per la gestione dei procedimenti civili, amministrativi e tributari pendenti, tenendo conto dei risultati conseguiti negli anni precedenti ed evidenziando gli obiettivi di riduzione della durata dei procedimenti conseguibili nel successivo quadriennio, con particolare riferimento alle pendenze ultratriennali. Finalità della norma sembra essere quella di chiedere ai capi degli uffici una autentica nuova valutazione, all'inizio di ogni anno, dei carichi pendenti e delle modalità di gestione degli stessi, oltre che un resoconto, sempre annuale, sui risultati conseguiti con l'applicazione del programma relativo al precedente anno giudiziario. La disposizione richiede che ai programmi annuali degli uffici della giurisdizione ordinaria siano allegate le statistiche della Direzione generale di statistica del Ministero, che rilevino in particolare le pendenze civili che superano i 3, i 5 ed i 10 anni. Infine, la riforma disciplina l'assegnazione agli uffici della giurisdizione ordinaria dei fondi per l'incentivazione del personale, già previsti dal decreto-legge n. 98, stabilendo che il Ministero della Giustizia provveda rispettando le seguenti quote, tra loro cumulabili: assegnazione del 40 per cento delle risorse agli uffici che, alla data del 31 dicembre, non abbiano nessuna pendenza ultradecennale; assegnazione del 35 per cento delle risorse agli uffici che, alla data del 31 dicembre, hanno pendenze ultratriennali (in primo grado) o ultrabiennali (in secondo grado) inferiori a 20 per cento dei procedimenti iscritti; l'assegnazione del 25 per cento delle risorse agli uffici che, nell'ultimo anno solare, abbiano ridotto del 10 per cento le pendenze.
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